Rechtsbescherming in het middelbaar beroepsonderwijs
Geschreven door: Mr. J.S. Buiting
Laatstelijk gewijzigd: 2 november 2023
Dit artikel in het kort:
Sinds 1 augustus 2023 geldt er in het middelbaar beroepsonderwijs een nieuw rechtsbeschermingsregime voor studenten (§ 1).
De student dient zijn klacht, bezwaar- of beroepschrift in te dienen bij de toegankelijke faciliteit, die faciliteit stuurt het stuk door naar het bevoegde orgaan (§ 3).
Beroep tegen een beslissing van de examencommissie of het bindend studieadvies wordt behandeld door de Commissie van beroep voor de examens (§ 5).
Tegen andere beslissingen kan bezwaar worden ingesteld bij het bevoegd gezag, hierover adviseert de geschillenadviescommissie (§ 6).
Tegen beslissingen van het Cbe en beslissingen op bezwaar van het bevoegd gezag kan rechtstreeks beroep worden ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (§ 7).
1. Rechtsbescherming in met mbo in het kort
De rechtsbescherming in het middelbaar beroepsonderwijs is per 1 augustus 2023 gewijzigd. Sindsdien komt dit grotendeels overeen met de rechtsbescherming in het hoger onderwijs, om de rechtsbescherming in het middelbaar beroepsonderwijs te begrijpen is dan ook de wetsgeschiedenis en jurisprudentie uit het hoger onderwijs van belang.
In dit artikel wordt geschetst hoe de rechtsbescherming in het mbo eruitziet. Daarbij wordt eerst ingegaan op wie een klacht, bezwaar of beroepschrift kan indienen (§ 2), vervolgens wordt beschreven dat deze stukken ingediend moeten worden bij de toegankelijke faciliteit (§ 3), daarna wordt ingegaan op het indienen van een klacht (§ 4), het instellen van beroep tegen beslissingen van de examencommissie, examinator of die zien op het bindend studieadvies (§ 5) en het instellen van bezwaar tegen andere beslissingen (§ 6). Ten slotte wordt in § 7 ingegaan op het instellen van beroep tegen de hiervoor genoemde beslissingen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
2. Wie kan een klacht, bezwaar- en beroepschrift indienen
Uit de Wet educatie en beroepsonderwijs (Web) blijkt dat een klacht, bezwaar- of beroepschrift enkel ingediend kan worden door een betrokkene (artikel 7.5.1, eerste lid, van de Web). Een betrokkene is zowel een student, een vavo-student, extraneus als een deelnemer. Met andere woorden valt hieronder respectievelijk eenieder die staat ingeschreven voor een beroepsopleiding, de vavo, deelname aan mbo-examens of het volwassenenonderwijs aan een mbo-instelling. Ook diegene die in het verleden ingeschreven stond of die zich nog moet inschrijven, kan als betrokkene worden aangemerkt en dus een klacht indienen en bezwaar of beroep instellen. Gemakshalve wordt hierna in plaats van betrokkene consequent gesproken over de student.
3. Toegankelijke faciliteit
Doorgaans wordt een klacht, bezwaar - of beroepschrift ingediend bij het orgaan dat hierover moet beslissen. In het middelbaar beroepsonderwijs moet de student een dergelijk stuk echter indienen bij een zogenaamde 'toegankelijke faciliteit' (artikel 7.5.1 van de Web). Dit is een loket dat alle klachten, bezwaren en beroepen in ontvangst neemt, registreert en doorstuurt naar de juiste commissie of personen die het kunnen behandelen. Hier is door de wetgever voor gekozen omdat het voor de student onduidelijk kan zijn wie bevoegd is om over zijn geschil te beslissen.
Hoewel het praktisch is dat een student niet zelf hoeft uit te zoeken naar welk orgaan zijn stuk gestuurd moet worden, is het niet aan te bevelen om geheel op het oordeel van de faciliteit te varen. In de eerste plaats omdat een klacht en bezwaar niet altijd makkelijk te onderscheiden zijn, terwijl de uitkomst van beide procedures wezenlijk anders zijn (zie § 4 en § 6). Het is dan ook aan te bevelen dat de student van tevoren duidelijk maakt welk orgaan de student bevoegd acht, zodat hier later geen discussie over ontstaat. In de tweede plaats is het van belang om als student zelf stil te staan bij welk orgaan bevoegd is omdat de toetsingsgronden per orgaan verschillen. Het is van belang om hiervan vooraf kennis van te nemen en hier in de klacht of het bezwaar- of beroepschrift op in te spelen om de kans op een succesvolle procedure te vergroten (zie § 4 tot en met § 6).
Hoe de toegankelijke faciliteit eruitziet verschilt per instelling. Het bevoegd gezag mag namelijk zelf bepalen hoe deze faciliteit wordt ingericht, mits die faciliteit laagdrempelig toegankelijk is voor studenten. De faciliteit kan een fysiek loket zijn, een plek op een website of een persoon die als aanspreekpunt fungeert bij klachten en geschillen (Kamerstukken II 2020/21, 35 525, nr. 3, p. 11). De manier waarop de toegankelijke faciliteit is ingericht op de betreffende instelling wordt beschreven in het studentenstatuut van die instelling (artikel 7.4.8, vierde lid, onder a, van de Web). Hierop heeft de studentenraad instemmingsrecht, studenten kunnen dan ook invloed uitoefenen op de wijze waarop de toegankelijke faciliteit op hun instelling wordt georganiseerd (artikel 8a.2.2, derde lid, onder b, van de Web).
Een student moet een klacht, bezwaar of beroep in principe indienen bij de toegankelijke faciliteit (artikel 7.5.1, derde lid, van de Web. De datum van indiening bij de faciliteit geldt als datum van indiening van de klacht of het bezwaar of beroep, hiervan ontvangt de student een bevestiging van de faciliteit. De faciliteit stuurt het ontvangen stuk zo spoedig mogelijk door naar het bevoegde orgaan. Indien de student zijn stuk zelf direct bij het juiste orgaan indient, zonder tussenkomst van de faciliteit, kan dit orgaan deze klacht of dit bezwaar of beroep in principe niet in behandeling nemen (artikel 7.5.1, zevende lid, van de Web). Hoewel dit niet direct uit de wet blijkt wordt aangenomen dat dit orgaan het stuk vervolgens naar de faciliteit moet sturen, waarna die het stuk weer terugstuurt naar het bevoegde orgaan (Kamerstukken II 2020/21, 35 525, nr. 3, p. 63).
Het kan voorkomen dat een student een stuk indient dat thuishoort bij meerdere bevoegde organen, bijvoorbeeld als het zowel een beroep inhoudt tegen een bindend studieadvies en een bezwaar tegen de uitschrijving van zijn opleiding. De faciliteit stuurt het stuk dan door naar beide organen. Als een orgaan constateert dat het stuk ook bij een ander orgaan thuishoort, stuurt hij het terug naar de faciliteit, waarna de faciliteit het doorstuurt naar het andere bevoegde orgaan (Kamerstukken II 2020/21, 35 525, nr. 3, p. 63).
4. Klacht
Een student die ontevreden is over hoe de instelling voor middelbaar beroepsonderwijs zich richting hem heeft gedragen kan hierover een klacht indienen (artikel 7.5.2 van de Web). Een klacht ziet dus op het adresseren van gedragingen van de instelling of haar medewerkers en niet op het veranderen van de inhoudelijke beslissingen die zij hebben genomen jegens de student, over bijvoorbeeld het bindend studieadvies of een examen. Tegen deze beslissingen staat bezwaar of beroep open (zie § 5 en § 6).
Zoals toegelicht in § 3 moet een klacht worden ingediend bij de toegankelijke faciliteit. Op de afhandeling van de klacht is een deel van de klachtenregeling uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing (artikel 7.5.2, tweede lid, van de Web). De klacht moet aan een aantal eisen voldoen, zo moet het de naam en het adres van de student bevatten, de datum van verzending en een omschrijving van de gedraging waartegen de klacht is gericht (artikel 9:4 van de Awb). De faciliteit stuurt de klacht door naar de klachtencommissie. De commissie bestaat uit ten minste drie leden die niet werkzaam zijn bij de mbo-instelling. Bij het behandelen van de klacht wordt de student in principe gehoord door de klachtencommissie (artikel 9.10 van de Awb).
De klachtencommissie adviseert het bevoegd gezag over de afhandeling van de klacht, vervolgens informeert het bevoegd gezag schriftelijk en gemotiveerd over de bevindingen en eventuele conclusies die aan de klacht worden verbonden (artikel 7.5.2, tweede en derde lid van de Web en artikel 9.12, eerste lid van de Awb). Het bevoegd gezag handelt de klacht af binnen tien weken na indiening van de klacht bij de toegankelijke faciliteit (artikel 9:11, eerste lid, van de Awb). Tegen de behandeling van een klacht kan geen bezwaar of beroep worden ingesteld (artikel 9:3 van de Awb).
5. Commissie van beroep voor de examens
Tegen een beslissing van de examencommissie, een examinator of tegen het bindend studieadvies kan de student beroep instellen bij de Commissie van beroep voor de examens (Cbe) (artikelen 7.5.4, eerste lid en 8.1.7a, vijfde lid, van de Web). Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de Web sinds 2004 geen examinatoren meer kent. De examens worden sindsdien formeel afgenomen door de examencommissie (artikel 7.5.4a, eerste lid, onder c, van de Web), die deze bevoegdheid doorgaans mandateert aan een examinator. De examencommissie blijft evenwel bevoegd om hierover een beslissing te nemen, ook bij het Cbe is dan ook formeel de examencommissie de wederpartij. Het bevoegd gezag stelt zelf of in samenwerking met andere instellingen een Cbe in. De leden van het Cbe zijn onafhankelijk in de zin dat zij geen onderdeel mogen uitmaken van de instelling, de Inspectie of de examencommissie, ook mogen zij niet zelf optreden als examinator (artikel 7.5.3, tweede lid, van de Web).
Een student die beroep wil indienen bij het Cbe stuurt zijn beroepschrift naar de toegankelijke faciliteit, die het stuk vervolgens doorstuurt naar het Cbe (zie § 3). Het Cbe stelt vervolgens een onderzoek in, daarbij verstrekken de examencommissie en examinatoren aan het Cbe alle nodige informatie die nodig is voor het Cbe om tot een oordeel te komen (artikel 7.5.6 van de Web). Het Cbe heeft een termijn van vier weken om tot een beslissing te komen, deze termijn kan met twee weken worden verlengd (artikel 7.5.4, derde lid, van de Web). In spoedeisende gevallen kan het Cbe een voorlopige voorziening treffen (artikel 7.5.5 van de Web). Het Cbe neemt dan zo spoedig mogelijk een voorlopige beslissing, die beslissing kan evenwel nog herzien worden als later nog andere feiten en omstandigheden bekend worden.
Bij het nemen van een beslissing in beroep toetst het Cbe of het oorspronkelijke besluit in strijd met het recht is genomen (artikel 7.5.4, tweede lid, van de Web). Dit betekent dat het Cbe nagaat of die beslissing in lijn is met wet- en regelgeving en de eigen regels van de mbo-instelling en of de beslissing niet in strijd is met geschreven of ongeschreven rechtsbeginselen, hierbij kan gedacht worden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het Cbe kan dan ook niet inhoudelijk een examen opnieuw beoordelen, hij kan die beoordeling enkel aan het recht toetsen. Als er sprake is van strijd met het recht dan vernietigt het Cbe de betreffende beslissing geheel of gedeeltelijk of draagt hij de examencommissie of examinator op om een nieuw besluit te nemen, waarbij de uitspraak van het Cbe in acht wordt genomen (artikel 7.4.5, vierde lid, van de Web). Het Cbe is niet bevoegd om zelfstandig een nieuw besluit te nemen. Wel kan het Cbe bijvoorbeeld bepalen dat een examen opnieuw wordt afgenomen onder door hem te stellen voorwaarden.
6. Bezwaar en de geschillenadviescommissie
Een student kan bij het bevoegd gezag bezwaar instellen tegen schriftelijke beslissingen van een orgaan van de instelling inhoudende een rechtshandeling (artikel 7.5.7, tweede lid, van de Web). Hieronder kunnen onder meer worden verstaan beslissingen over tuchtmaatregelen, extra ondersteuning, inschrijving, uitschrijving of les- en cursusgeld. Een bezwaarschrift dient ingediend te worden bij de toegankelijke faciliteit (artikel 7.5.1 van de Web). Als tegen beslissingen beroep openstaat bij het Cbe, kan geen bezwaar worden ingesteld bij het bevoegd gezag.
Alvorens het bevoegd gezag beslist op bezwaar, wordt het bezwaarschrift van de student voorgelegd aan een geschillenadviescommissie (artikel 7.5.7 van de Web). Dit is een onafhankelijke commissie die door het bevoegd gezag, eventueel in samenwerking met andere instellingen, is ingesteld. De commissie hoort een student en gaat na of een minnelijke schikking getroffen kan worden (artikel 7.5.7, vierde lid, van de Web, artikel 7.5.7, eerste lid, van de Web en artikel 7:13, derde lid, van de Awb). Als geen schikking getroffen kan worden, adviseert de commissie het bevoegd gezag over de bezwaren van de student. Het bevoegd gezag kan gemotiveerd van dit advies afwijken.
Het bevoegd gezag beslist binnen tien weken na ontvangst van het bezwaarschrift (artikel 7.5.8). Als sprake is van spoed dan kan er binnen vier weken een beslissing op bezwaar genomen worden (artikel 7.5.7, vijfde lid, van de Web). Anders dan bij het Cbe is het toetsingskader van het bevoegd gezag niet beperkt en kan het bevoegd gezag desgewenst zelf een inhoudelijk andere beslissing nemen. Het bevoegd gezag beslist in bezwaar immers over beslissingen die zij zelf heeft genomen, terwijl het Cbe beslist over beslissingen van andere organen. De gehele beslissing kan dan ook door het bevoegd gezag heroverwogen worden.
7. Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Tegen een beslissing van het Cbe of een beslissing op bezwaar van het bevoegd gezag, kan de student rechtstreeks beroep instellen bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) (artikel 7.5.9 van de Web). Dergelijke beslissingen zijn tot dat moment doorgaans privaatrechtelijk van aard, de Awb is hierop niet van toepassing. In het mbo zijn alle instellingen immers privaatrechtelijke rechtspersonen die een overeenkomst zijn aangegaan met hun studenten. De rechtsverhouding tussen de mbo-instelling en de student wordt in beginsel beheerst door het privaatrecht. Op deze hoofdregel bestaan twee uitzonderingen. De vaststelling van de uitslag van het instellings- of centraal examen moet aangemerkt worden als besluit in de zin van de Awb, net als het uitreiken van het diploma (zie uitgebreider Buiting 2023, p. 135-137). Op deze beslissingen is de Awb wel van toepassing. De wetgever heeft tevens bepaald dat beslissingen die privaatrechtelijk van aard zijn ook als besluit in de zin van de Awb aangemerkt moeten worden, als hiertegen door de student beroep wordt ingesteld bij de Afdeling (artikel 7.5.9, eerste lid, van de Web). In beroep worden dan ook alle beslissingen getoetst aan de Awb en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Aangezien tegen de beslissingen van het Cbe of beslissingen genomen in bezwaar door het bevoegd gezag beroep bij de Afdeling openstaat, is het niet mogelijk om hiertegen beroep in te stellen bij de burgerlijke rechter. Ook is geen beroep in twee instanties mogelijk, de student kan met andere woorden niet in hoger beroep tegen een uitspraak van de Afdeling. Hier is voor gekozen om zo vlot mogelijk tot een finale rechterlijke uitspraak te komen (Kamerstukken II 2020/21, 35 525, nr. 3, p. 14).
Beroep bij de Afdeling kan enkel ingesteld worden door een student (artikel 7.5.9, eerste lid, van de Web). Dit heeft tot gevolg dat bijvoorbeeld de examencommissie niet op kan komen tegen een beslissing van het Cbe waarmee zij het oneens is. De examencommissie is in dat geval in principe gehouden de beslissing van het Cbe uit te voeren, dit is doorgaans geen probleem omdat het Cbe geen beslissing mag nemen in de plaats van de examencommissie. Het komt in de praktijk evenwel voor dat de examencommissie (in strijd met de wet) de beslissing van het Cbe negeert om de kwaliteit van de examens te borgen en een andere beslissing neemt dan het Cbe heeft opgedragen. De student moet dan opnieuw naar het Cbe waar hij vermoedelijk weer gelijk zal krijgen. De student kan vervolgens niet in beroep bij de Afdeling, zijn beroep is immers gegrond verklaard, en de examencommissie mag tevens niet in beroep. De student komt dan klem te zitten tussen het Cbe en de examencommissie.
Bij de Afdeling is de student partij die beroep heeft ingesteld en diegene die in bezwaar of beroep een beslissing heeft genomen. Bij de Afdeling moet dan ook een vertegenwoordiger van respectievelijk het bevoegd gezag of het Cbe verschijnen. In beroep staat immers de vraag centraal of in bezwaar of beroep de juiste beslissing is genomen. Bijvoorbeeld de examencommissie die het primaire besluit heeft genomen over een examen is dan ook formeel geen partij. Wel kan het Cbe zich bij de Afdeling laten adviseren door bijvoorbeeld de examencommissie of de examinator. Op de procedure bij de Afdeling is hoofdstuk 8 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Voor studenten die een procedure starten op grond van artikel 7.5.9, eerste lid, van de Web geldt het verlaagde griffierecht van 50 euro (artikel 8:41, tweede lid, onder a, van de Awb).
De Web biedt de mogelijkheid aan bijzondere instellingen voor middelbaar beroepsonderwijs, die een bepaalde levensbeschouwelijke richting aanhangen, om, in plaats van beroep bij de Afdeling, een eigen rechtsgang open te stellen bij een College van beroep bijzonder onderwijs (artikel 7.5.10 van de Web). Aangezien van deze mogelijkheid (nog) geen gebruik is gemaakt, wordt hier niet nader op ingegaan.
Verwijzen naar dit artikel? Gebruik de aanbevolen citeerwijze: J.S. Buiting, ‘Rechtsbescherming in het middelbaar beroepsonderwijs’, Lex Scholaris 2023/3, raadpleegbaar via: www.lexscholaris.nl/artikelen/rechtsbescherming-in-het-middelbaar-beroepsonderwijs, par. X.X.
Meer lezen:
Moet een student zijn aanvullende beurs terugbetalen vanwege het gestegen inkomen van zijn vader - ook als hij al jaren geen contact meer heeft met die vader?